Юлия Баталина

редактор отдела культуры ИД «Компаньон»

---

«Страх — очень плохой советчик при выборе стратегии»

17 августа 2015 г.

Поделиться

Твитнуть

Ирина Стародубровская — кандидат экономических наук, руководитель научного направления «Политическая экономия и региональное развитие» в Институте Гайдара — побывала в Перми и поделилась с «Компаньон magazine» своими соображениями о том, как современный город может выйти из кризиса и преодолеть тяжёлое наследие индустриальной эпохи.

Федерализм не одинаков

— В Стратегии-2020 вы работали над разделом, посвящённым федерализму, самостоятельности регионов и т. п. Мне кажется, что эта проблема — разная применительно к Северному Кавказу, которым вы сейчас так увлечены, и к Пермскому краю. Или принципы федерализма для всех одинаковы — будь то национальная республика или просто субъект федерации?

— Конечно, федерализм не одинаков. В современном федерализме различают регионы, которые несут в целом общенациональную идентичность, а региональную — в меньшей степени, и регионы, которые несут в первую очередь какую-то свою, особую идентичность. Произошёл очень интересный поворот в международной науке, потому что ещё в середине ХХ века считалось, что учитывать особую идентичность регионов — это плохо: ведёт к ослаблению государства и угрозе распада. В последнее время позиция прямо противоположна: теперь считается, что как раз учёт особенностей различных регионов с их специфическими идентичностями — это способ укрепления государства и предотвращения угрозы распада. Практика учит! Жёстко централизованный Советский Союз распался, а Канада — федерация, давшая очень большую независимость провинциям, — при всех её серьёзнейших проблемах существует как единое государство: не смог Квебек успешно провести референдум об отделении.

Мне представляется, что в современной ситуации руководителям государства нужно искать источник новых социальных и экономических практик, новых идей, новых подходов, и я не вижу другого источника, кроме региональных находок. Те решения, которые нам предлагаются из федерального центра, неэффективны, они во многом пробуксовывают, не дают решать очень острые, насущные проблемы, которые стоят сейчас перед нашей страной. Альтернативный источник — это региональные практики.

У Пермского края очень большой опыт продуцирования практик, которые рассматривались как лучшие и самые перспективные на общефедеральном уровне.

— Можно про Пермский край поподробнее?

— Пожалуй, Пермский край был последним регионом, который ещё пытался проводить самостоятельную политику по очень многим направлениям. Я знаю, что эта политика встречала далеко не единодушное одобрение, но это нормально, потому что любая серьёзная трансформация встречает неодобрение и критику, и очень важно, чтобы амбиции и потенциал трансформации ограничивались теми объективными возможностями для движения, которые в регионе есть, а критика как раз и определяет эти рамки. Это не значит, что нужно делать только то, с чем согласны все, — это в принципе невозможно, но свобода мнений, свобода обсуждений, возможность критического отношения, безусловно, должны быть. Насколько я понимаю, в Пермском крае это было, и гораздо больше, чем в других регионах.

Пермский край играл очень любопытную роль: он, если хотите, прочищал мозги. У меня был такой эпизод: мы делали серьёзный консультационный проект в одном из регионов, и я предложила нескольким людям, занимавшим достаточно высокое положение в региональной иерархии, съездить в Пермский край. Вы знаете, для людей это был культурный шок! Они в принципе не понимали, что вообще так можно.

— А что именно их привело в этот культурный шок?

— То, что регион стремится не встраиваться в те решения, которые спускаются сверху, а самостоятельно осмысливать свои проблемы и, не нарушая федеральных установлений, определять свою политику, искать варианты, искать альтернативы, обсуждать альтернативы. Здесь, в Перми, люди воспринимают это как должное, как норму, а ведь это абсолютно фантастическое исключение! Собственно, Пермский край был последним регионом, где подобные возможности были.

— Примеры приведите…

— Я не знаю, что происходит в этой сфере сейчас, давно не отслеживала, но при прежнем губернаторе в Пермском крае была совершенно уникальная методика бюджетирования, которую мы рекомендовали в Стратегии-2020 использовать на федеральном уровне. Мы считали, что это настолько серьёзная лучшая практика, что по всей стране это было бы очень полезно!

Во-первых, все группы обязательств, которые есть у регионального бюджета, очень чётко разграничивались и привязывались к определённым типам доходов: долгосрочные обязательства определялись как те, которые могут удовлетворяться за счёт ненефтяных доходов; за счёт доходов, которые могут исчезнуть в следующем году или в течение трёх лет, брались только те обязательства, которые можно было безболезненно — или умеренно болезненно — прекратить после исчезновения подобного рода доходов. Это очень позитивная практика! Лучшая в стране.

Кроме того, были очень чёткие правила игры в распределении средств во взаимоотношениях с муниципалитетами. Это опять же была абсолютно уникальная история: я не знаю другого региона, где бы муниципалитеты были настолько самостоятельными в решении вопросов капитального строительства. Олег Чиркунов в своё время говорил, что он принял то ли два, то ли три решения о строительстве школ, не больше, а во всех остальных случаях это были собственные решения муниципалов.

Один раз мы взяли с собой в Пермь человека, который серьёзно занимается муниципальным движением в Челябинской области, и у него тоже был культурный шок. Пермские муниципалы совершенно по-другому относятся к своим обязанностям, они ощущают себя не просто единицами, которые должны брать под козырёк и выполнять указания вышестоящего начальства, а людьми, которые могут проводить политику на своей территории. Поскольку мы общались не только с региональным руководством, но и с главами муниципальных образований, причём в очень непростой глубинке, это отличие от других регионов было видно очень ярко.

Здесь применялся — не знаю, применяется ли до сих пор, — механизм широкоцелевой субсидии, которую мы рекомендовали на федеральном уровне и которая соответствует лучшему международному опыту в этой сфере. Это когда субсидия выделяется не на какую-то конкретную задачу, а на заранее определённые приоритетные направления —насколько я помню, в Пермском крае их было пять, потом стало семь, и муниципальные образования сами могли решать, на какую из этих задач какую долю выделенной субсидии они потратят. Это абсолютно уникальная практика, очень похожая на Канаду и очень непохожая на Россию.

Кроме того, с моей точки зрения, огромный интерес представляет программа «Мамин выбор», которая была гораздо более рациональным способом решения проблем дошкольного образования, чем принятый сейчас курс на строительство детских садиков. Детские сады построят, а демографическая волна пройдёт, и что со всей этой радостью мы будем делать? Очевидно, что решение о строительстве детских садов — это не долгосрочное решение. Оно рассчитано на сиюминутное затыкание дыр и не ориентируется ни на среднесрочную, ни на долгосрочную перспективу. Те решения, которые искались здесь, в Пермском крае, — и в этом было их очень серьёзное отличие — были решениями на перспективу.

И опять же, не ошибается только тот, кто ничего не делает. Естественно, все эти программы должны были проходить очень серьёзную общественную экспертизу, нужно было, чтобы их реализацию тоже отслеживали общественные организации. Возможно, на это нужно было обращать больше внимания. Но общий подход, безусловно, радикально отличался от того, что можно было наблюдать в других регионах.

На самом деле, проводить рациональную политику в богатом регионе — это задача почти нереальная. Люди не чувствуют, что на них что-то всерьёз давит, им кажется, что нет никакой потребности что-то менять, и это очень серьёзный вызов.

— А Пермский край вы относите к богатым?

— Безусловно. Я не слежу за текущими колебаниями бюджетов, но любой нефтяной регион при высоких ценах на нефть — богатый регион. Пермский край — это не Ханты-Мансийский автономный округ, но это и не тот регион, которому нужно думать, потратить ли пять копеек, потому что в селе Гадюкино прорвало трубу или потому что в селе Негадюкино нечем платить заработную плату. Это точно не тот случай.

Пермь — в зоне риска, но не фатального

— Какие выборы, по-вашему, ставит перед регионами, перед региональными властями конец 2020-х годов? Каковы перспективы, к чему надо стремиться, чего бояться и какие стратегии выбирать в нынешней ситуации?

— Бояться ничего не надо! Страх — очень плохой советчик при выборе стратегии.

Те вызовы, с которыми страна неизбежно столкнётся, связаны с тем, что эпоха, даже, можно сказать, цивилизация, основанная на высоких ценах на углеводороды, явно подходит к концу. Это не значит, что невозможны конъюнктурные повышения цен, кратковременные, связанные с какими-то изменениями международных раскладов, — это всё возможно. Но как эпоха, как период, когда это было доминирующим фактором развития — и тех стран, которые добывали углеводороды, и тех, которые вынуждены были их по завышенным ценам приобретать, — эта эпоха, эпоха индустриальная, подходит к концу.

Есть регионы — в первую очередь, конечно, города, потому что современная цивилизация движется развитием городов, — которые уже сейчас не зависят всерьёз от развития промышленности. У них другие источники развития: где-то это торговля, где-то наука, где-то образование, но точно не индустрия. Во время всех последних кризисов эти города показывали гораздо большую устойчивость, гораздо меньшую склонность к серьёзным перепадам, чем города, где промышленность по-прежнему является доминирующей сферой экономики. Для них эта трансформация будет достаточно естественным завершением того пути, на который они уже вступили, и понижение цен на углеводороды может для них сыграть даже позитивную роль: у них появятся конкурентные преимущества в тех сферах, которые они развивали помимо промышленности.

Да, для них смена конъюнктуры — это тоже издержки. Для всех будет осложняться бюджетная ситуация, потому что углеводородная рента так или иначе делится между всеми, но шок будет не столь глубоким. Есть территории, которые живут только либо на добыче, либо на тяжёлой промышленности, — вот для них шок будет очень тяжёл, и мы должны признать, что во многих случаях фатален. В этом смысле перестройка, реконфигурация экономического пространства как последствие подобного шока — вещь естественная.

Пермь, с моей точки зрения, находится в зоне риска, но не фатального. Для неё есть возможность выйти из этого кризиса окрепшей, перспективной, развивающейся, а есть возможность увязнуть в кризисе всерьёз.

Классическая оппозиция, известная каждому человеку, занимающемуся урбанистическими исследованиями: Питтсбург, который смог выйти из подобной ситуации, подняться, развиться на новой основе, и Детройт, с которым вообще всё очень интересно, потому что собственно градообразующие предприятия остались, они как-то работают, а город умер!

Очень важно, как реагировало на кризис местное сообщество, сообщество в широком смысле слова, в первую очередь работодатели: продолжали ли они поддерживать город, инвестировать в город, диверсифицируя свои активы, или они бросали город на произвол судьбы и уходили, не считая, что территория чем-то для них ценна. В кризис вообще невозможно угадать, что перспективно, а что неперспективно, так что речь идёт скорее о моральных ценностях. Очень важно, насколько работодатели являются частью локального сообщества. Речь идёт о собственном выборе работодателей, о том, насколько им важно, что они живут в этом городе, что их менеджеры живут в этом городе, насколько им важна судьба работников. Это вещь во многом эмоциональная. То, насколько местное сообщество интегрировало в себя предпринимателей, — это фактор очень важный. Так, в Питтсбурге многие программы преобразования городской среды финансировались из фонда, созданного руководителем центрального металлургического предприятия города, который большую часть своего состояния завещал на эти цели.

— Но, мне кажется, в этом плане есть большая разница между Западом и Россией. У нас другая суть власти, другое отношение к ней, другая стратификация. Мы гораздо менее демократичны, у нас предприниматели больше тяготеют к власти, чем к сообществу, сращиваются с ней…

— Пока власть распределяет нефтяную ренту, этот процесс абсолютно неизбежен. Но в ситуации серьёзного кризиса становится очевидным, что степень свободы предпринимателей от власти может стать решающим фактором выживания.

При этом ситуация, когда можно провести заседание какой-то комиссии и что-то решить, — это не кризис! Это лёгкое неблагополучие. А вот ситуация Сиэтла, где по городу были расклеены плакаты: «Последние выехавшие из города! Просьба выключить свет», — вот это кризис!

Мы не представляем себе глубину кризиса американских городов. Этот процесс начался ещё до повышения цен на нефть: люди стали уходить из городов — оттуда уезжали зажиточные, перспективные граждане, которые селились в пригородах. Города теряли наиболее интеллектуальный, наиболее образованный класс населения. Дальше, вслед за людьми, стала передвигаться экономика: если люди живут в пригороде, зачем экономике быть в городе? А потом все эти процессы были ускорены резким ростом нефтяных цен. Жизнь и работа в городе, индустриальная экономика стали неэффективны, потому что земля дорогая, сырьё дорогое, источники энергии дорогие.

— На какой экономической основе выехал из кризиса Питтсбург? На чём он теперь зарабатывает?

— Насколько я помню, Питтсбург вышел из кризиса в первую очередь на образовании. Вообще, из кризиса выходили на экономике образования и здравоохранения, потому что эти сферы в условиях постиндустриального общества становятся экономическими. В этом смысле очень интересно выступление одного американского ректора — главы не очень крупного университета. Вот как у нас описывают университеты? «Мы преподаём такие-то специальности, мы реализуем такие-то программы...» А как он описывал свой университет? «Университет является работодателем такого-то количества человек. За счёт того, что к нам приезжают студенты, мы косвенно создаём такое-то количество дополнительных рабочих мест в гостиницах, общежитиях, общественном питании. За счёт того, что мы занимаемся размещением и обслуживанием студентов, муниципалитет получает такие-то дополнительные доходы». Он характеризовал университет, как фабрику! Как экономическую единицу! Экономика образования и здравоохранения становится реальным источником возрождения.

Важная тактика выживания в кризис — и такую политику пытался проводить ваш прошлый губернатор — это завлекание на свою территорию штаб-квартир крупных корпораций, которые вблизи менеджерского центра создают подразделения НИОКР (научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки — ред.) и, соответственно, стимулируют развитие инноваций. Инновационная экономика — это тоже источник, вокруг которого поднимаются бывшие индустриальные города.

Есть города, в которых очень активно развиваются культурные индустрии — в большей мере европейские, чем американские.

При этом надо понимать, что преодоление кризиса не означает, что всё вдруг стало очень хорошо. Далеко не везде! Очень часто эти города характеризуются снижением численности населения, высоким уровнем преступности, до сих пор плохой экологией и т. д. Тем не менее это стратегия, это то, что позволяет не пойти по пути Детройта — практической смерти города. Это опыт, который очень важно изучать.

Среда и люди — двигатель прогресса

— Что отличало города друг от друга в реакции на кризис?

— То, о чём я уже сказала, — поведение работодателей, а также собственно способность сообщества сплотиться перед новыми вызовами, потому что реакция на вызовы бывает разная: где-то это сплачивает людей, где-то раскалывает. Очень важно, чтобы в крае, в городе была критическая масса людей, способных осмысливать кризис и искать инновационные решения, способных к тому, чтобы не бояться отрываться от старого и идти в будущее.
Опыт городов в Америке и Европе показывает, что даже в условиях, когда очевидно, что старые инструменты не работают, люди держатся за эти инструменты. Первые стратегии выхода из кризиса практически нигде не предусматривали радикальных изменений, но все модели, о которых я говорила, возможны только при очень серьёзном изменении городской среды, потому что среда индустриального города для новых направлений абсолютно непривлекательна, некомфортна. Изменение облика, имиджа, ауры, характера города — очень важный момент выхода из индустриального кризиса. Это тоже урок, который может быть важен для Перми.

— В нашей ситуации надеяться, что в случае кризиса мы выедем на здравоохранении и образовании, даже на культуре, мне кажется, не стоит. Это нас заведёт в ещё большую ловушку. Я знакома с опытом Дуйсбурга. Этот город в Рурской области Германии очень для нас интересен, поскольку является полным двойником Перми, вплоть до того, что у нас идентичные рабочие посёлки — соцгородки, и даже к строительству обоих приложил руку архитектор Ханнес Мейер из школы Баухаус. Удивительное совпадение судеб даже в деталях! В Дуйсбурге очень масштабные культурные проекты, например крупнейший в Европе фестиваль искусств «Руртриеннале», где в этом году худрук пермского театра Теодор Курентзис будет ставить оперу в индустриальном ландшафте. Но основа дуйсбургского опыта не столько в культурных инновациях, сколько во вторичной индустриализации: там меняются собственники предприятий, меняются виды товаров, виды производства, но основой жизни города остаётся крупная индустрия.

— Надо уходить от представления о том, что мы можем в условиях кризиса решить: развивать нам здравоохранение, культуру, новые виды промышленности или что-то другое. Условия кризиса — это там, где очень во многом решаем не мы, а инвесторы, которые либо приходят, либо не приходят. Наше дело — создать условия, при которых инвесторы придут.

В Рурской области, насколько я знаю, для выхода из кризиса и создания инвестиционных условий для начала очистили реку и, вообще, начали с экологии, потому что в те экологические условия, которые были в Рурской области, никакие серьёзные инвесторы не пришли бы, попросту не захотели бы дышать тем, чем там приходилось дышать.

В этом регионе был создан очень интересный кластер экологических инноваций, а также основанных на них и связанных с экологическими инновациями индустрий. Это было вызвано централизованным решением европейцев о резком повышении экологических стандартов.

Нужно понимать, что роль государства в развитии инновационной экономики есть, но не так, как это видится у нас — чтобы деньги из бюджета закачивать, а в том, чтобы определять государственную политику. Если в Соединённых Штатах инновационный комплекс поднялся во многом на военных заказах, то в Европе, в частности в Германии, триггером-катализатором послужил рост экологических требований, который, между прочим, повысил издержки на экологию для многих, в первую очередь грязных, связанных с тяжёлой промышленностью, производств, но позволил подняться экономике другого типа, не связанной с переработкой большого количества сырья. Даже те заводы, которые производят традиционную для региона продукцию, — уже другие.

Перепрофилирование промышленных площадей под другой тип использования, например под сценические площадки, выставочные залы, также необходимо для того, чтобы пришли те инвесторы, которые могут принципиально изменить технологию производства, в том числе и вполне традиционных продуктов.

Вторичная индустриализация не отменяет необходимости принципиального преобразования городской среды. Если бы не была очищена река, не были бы проведены принципиальные мероприятия в направлении повышения экологичности производства, если бы не были принципиально повышены издержки… Я думаю, вы очень хорошо понимаете, что такое для промышленного региона резкое повышение издержек на ликвидацию экологического загрязнения! Это очень смелое решение: оно сразу резко повышает затраты тех предприятий, которые и так в кризисе!

Именно это приходится делать в кризис — вырабатывать жёсткую политику, принимать жёсткие решения.

Мы начали разговор с Америки — там в основном это было по-другому: постиндустриальная экономика в чистом виде пришла на смену экономике индустриальной. Да, варианты разные, но не всегда мы выбираем!

— В стратегии выхода из кризиса наверняка должны учитываться какие-то социальные, гражданские факторы…

— Безусловно! Очень важный момент — это то, как собственно реагирует местное сообщество. У местного сообщества всегда есть лидеры, всегда есть какие-то институты и инфраструктура, которые приобретают огромную важность как генераторы новых идей и практик либо, напротив, как источник того, чтобы держаться за старые идеи. Местное сообщество — генератор солидарности или генератор раскола.

Важно, чтобы в идеях, которые кажутся новыми, неприемлемыми, нестандартными, пусть даже шокирующими, даже скандальными, люди умели искать рациональное зерно, креативно осмыслять самые разные подходы. Это то, что очень понадобится Перми.