Заметки на полях «антикризисного плана»
Что может и должна сделать региональная власть в нынешних условиях?
Губернатор Пермского края подписал Указ «О плане мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики Пермского края и социальной стабильности в 2015 году». План не является закрытым, он должен пополняться новыми мероприятиями — несмотря на то, что уже сегодня он включает 110 мероприятий. Раз так, то рискну предложить несколько новых мер, основанных на иной платформе.
План антикризисных мер Пермскому краю, безусловно, нужен. В 2015 году регион столкнется с негативными явлениями. Однако, сегодня представить весь объем и глубину этих негативных явлений достаточно сложно.
Так, совершенно точно, кризис серьезно затронет бюджет. Следовательно, эта сфера обязательно должна попасть в перечень антикризисных мер. А вот некоторые потенциально возможные проблемы предсказать сложно, а часто — невозможно. Например, ухудшится ли ситуация с безработицей, я бы не рискнул предсказывать. В этой сфере, возможно, катаклизмов и не будет, хотя ситуация достаточно нервозная. В таких сферах, где ситуация неопределенная, нужен мониторинг и быстрая реакция в случае ухудшения ситуации.
Что может и должна сделать региональная власть в этих условиях?
Это вопрос совсем не простой, по такой простой причине, что сегодняшний кризис не является классическим, следовательно, нет опыта использования антикризисных механизмов. Нынешний российский кризис вызван одной основной причиной — падением мировых цен на нефть. Соответственно, кризис закончится одновременно с ростом цен на нефть. Вопрос в том, когда это произойдет и как жить, пока цены не выросли. Предыдущие кризисы вряд ли дадут нам ответы на этот вопрос. В 2008 году низкие цены на нефть были только полгода. Но в то время бушевал мировой экономический кризис, что существенно осложняло ситуацию. А до этого период низких цен на нефть был с 1986 по 2000 год, то есть 15 лет подряд. Как будет сейчас, никто не знает, но хорошо уже то, что никакого мирового экономического кризиса нет. В большинстве стран с экономикой все в порядке, она растёт, и России это на руку.
Антикризисные меры должны быть направлены на решение проблем, возникшим как в период кризиса, так и присущих России ранее. Рассмотрим эти основные проблемы.
Первая проблема — снижение показателей экономического развития
Многие экономисты предсказывают падение ВВП России в 2015 году на уровне 5%. При сохранении ситуации с мировыми ценами на сырьевые товары, это вполне вероятный сценарий. Выправление ситуации возможно только с помощью диверсификации российской экономики, но на это потребуется примерно 10 лет при грамотной государственной экономической политике.
Импортозамещение — очень модное у российских чиновников слово — названную проблему не решает. Да и что-то дополнительно делать для импортозамещения нет никакого смысла. Для импортозамещания нужна девальвация рубля, а она состоялась, да ещё и примерно на 100%, это более чем достаточно. У тех, кто просит дополнительных бюджетных денег на импортозамещение, так и хочется спросить: «А совесть-то у вас есть? Ведь за девальвацию расплачивается население снижением жизненного уровня. Что ещё нужно?».
Вторая проблема — малый бизнес
Очень хочется, что бы правительство от слов по поводу поддержки малого бизнеса наконец-то перешло к делам. Ситуация с малым бизнесом ухудшается уже много лет. Меры поддержки малого бизнеса в нашей стране в целом и в Пермском крае в частности несколько странные.
Типичная ситуация: на малый бизнес увеличиваются налоги, потом часть этих налогов направляется в какой-нибудь «Фонд содействия малому бизнесу», и чиновник оказывает из этого фонда поддержку небольшому количеству малых предприятий. Все это нравится только коррупционерам. Общий результат — отрицательный.
При этом административные расходы малого бизнеса благодаря государству стремительно растут. Например, недавно выросли тарифы на услуги нотариусов. У нас на каждый чих требуется нотариальное заверение, а тариф что для крупного, что для малого предприятия — одинаковый. В то, что для малого бизнеса понизят налоги, я не верю, да это и не главное. А вот при существующей административной нагрузке малый бизнес совсем умрёт, или останется только в торговле.
Необходимо резко снизить административную нагрузку на малый бизнес. Тем более, что малый бизнес в мире вопреки прогнозам некоторых российских экономистов, всё больше становится локомотивом мировой экономики. Времена, когда таким локомотивом была крупная промышленность, и тем более военно-промышленный комплекс, давно прошли. Без развития малого бизнеса невозможно построение современной экономики, нас будет постоянно тянуть назад, в ХХ век.
Третья проблема — бюджет
Доходы бюджета в 2015 году будут ниже запланированных за счет снижения поступлений от налога на прибыль. В этой ситуации Пермский край и схожие с ним регионы-доноры пострадают больше всего. Вот, например, Кировская область, глубоко дотационный регион, как сидела на дотациях из федерально бюджета, так и будет сидеть дальше. Она бюджетный кризис почти не заметит. А Пермский край потеряет много. Можно было бы перекрыться за счет дефицита бюджета, но он и так заложен в закон о бюджете по максимуму. Остаётся одно — проводить секвестр бюджета.
Можно ли это сделать? На мой взгляд, не можно, а нужно. Если внимательно и тщательно провести ревизию всех расходов бюджета, мы увидим много непонятных расходов. С какой целью они осуществляются, какую дают отдачу, на реализацию каких целей направлены? С такими расходами необходимо подробно разбираться, и в случае низкой эффективности расходов от них избавляться. Сколько таких расходов в бюджете сказать сложно, так как подобный анализ никогда не проводился. Поэтому необходимо провести полную и тщательную ревизию всех расходов краевого и муниципальных бюджетов.
Четвёртая проблема — финансовая нестабильность и инвестиционный кризис
В этом направлении накопились серьёзные проблемы — в первую очередь, это высокие ставки по кредитам. Но на региональном уровне решить данные проблемы не представляется возможным. Финансовые и инвестиционные проблемы обусловлены высоким уровнем недоверия финансистов и инвесторов к российской экономике. Все понимают, что потенциал российской экономики остаётся высоким, но непредсказуемость экономических и политических решений подталкивает инвесторов к вывозу капитала в стабильные и предсказуемые страны.
2014 год был рекордным по вывозу капитала из России. Что будет в 2015 году, пока непонятно. Ясно одно, что потерять доверие можно быстро, а восстанавливать его — очень длительный процесс.
Пятая проблема — снижение жизненного уровня населения
Любая инфляция, любая девальвация — это удар по уровню жизни населения. Страдают, как обычно, самые социально уязвимые группы населения. Снижается и совокупный спрос, а это тянет экономику в кризис. Но и здесь на региональном уровне вряд ли можно что-то сделать. К сожалению, весь рост жизненного уровня населения России с 2000 года по 2013 год был обусловлен ростом мировых цен на нефть. С диверсификацией экономики, о необходимости которой так много говорили, ситуация только ухудшилась. Если в 2000 году нефтяники и газовики напрямую формировали 20% федерального бюджета, то в 2013 году их вклад вырос до 52%. Это, с другой стороны, позволило сформировать в федеральном бюджете некоторую финансовую «подушку безопасности», но сейчас мы видим, что её хватит примерно на два года. Если мировые цены на нефть за это время не вырастут, следует ожидать дальнейшее снижение жизненного уровня населения.
Таким образом, какие-то из обозначенных проблем невозможно решить на региональном или муниципальном уровнях, но некоторые — вполне возможно. Здесь важны механизмы решения этих проблем. Предлагаю несколько новых современных механизмов, которые способны дать реальный эффект. Все эти механизмы основаны на привлечении к решению государственных проблем широких слоев общественности, а не только чиновников, на которых сделан упор в указе губернатора.
С одной стороны, ничего нового в этом нет, об этом постоянно и много говорят на разных уровнях власти. Все предложенные меры соответствуют федеральному закону № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». С другой стороны, опыт привлечения общественности к решению государственных вопросов почти отсутствует. Поэтому предлагаю внедрить и опробовать ряд новых механизмов.
1. Предлагаю провести полную ревизию расходов бюджетов с использованием такого механизма, как государственные (муниципальные) программы. Конечно, эту работу целесообразно было бы провести два года назад, когда началось формирование государственных программ и их внедрение в систему государственного управления. Но тогда серьёзно к этому никто не подошел, хотя президент неоднократно говорил, что госпрограммы — главный инструмент государственного управления. В 2015 году наступает новый этап — этап годовых отчётов о реализации государственных (муниципальных) программ.
Предлагаю со всей серьёзностью подойти к этому этапу. Необходимо поручить принятие отчетов по госпрограммам общественным советам при органах государственной исполнительной власти. Предварительно общественные советы необходимо обучить данной работе. Главным результатом работы общественных советов по утверждению отчетов о реализации госпрограмм должен стать перечень расходов, не связанных или слабо связанных с достижением конечных результатов деятельности органов власти, зафиксированных в государственных программах. Финансирование таких расходов должно быть прекращено. Общественные советы, формально подошедшие к указанной задаче, должны быть распущены и сформированы в новом составе. Контроль над этим может осуществлять Общественная палата Пермского края.
2. Необходимо провести полную ревизию государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг. Субсидии на выполнение государственных (муниципальных) заданий составляют существенную часть бюджетов, особенно муниципальных образований. Надлежащий контроль над формированием заданий и их исполнением не осуществляется.
Для исправления ситуации предлагается использовать общественные советы при органах исполнительной власти, как и в предыдущем пункте. В данном направлении предстоит большая и кропотливая работа по созданию современной системы государственного и муниципального управления. Современное представление о государстве состоит в том, что государство рассматривается как организация, оказывающая услуги населению и бизнесу. А у нас даже надлежащего перечня услуг нет. Потребность в услугах не рассчитывается. Стоимость услуг базируется на давно устаревших методиках. На сегодняшний день это огромный резерв для повышения эффективности государственного и муниципального управления.
3. Требуется разработать механизм постоянного контроля над госзакупками. Государственные (муниципальные) закупки до сих пор являются одним из наиболее коррупционных элементов государственного управления. После каждой проверки Счётная палата Российской Федерации называет миллиардные суммы потерь для государственного бюджета от неэффективной системы госзакупок. И президент России об этом говорил неоднократно. Но ничего не меняется. Та же Счётная палата проверяет события двухлетней давности и очень выборочно. Чем-то занимается ФАС в этой сфере, но результат не виден.
В условиях экономического кризиса предлагаю провести массовую проверку государственных и муниципальных контрактов, заключенных в 2014-15 годах. Для обеспечения массовости проверок необходимо создать несколько рабочих групп, которые будут осуществлять проверки, выявлять контракты, которые вызывают подозрения, готовить более подробную информацию по данным контрактам, передавать эту информацию в правоохранительные органы. Целесообразно создать рабочие группы при каком-либо объединении работодателей, например, при Пермской торгово-промышленной палате. Членами рабочей группы могли бы стать общественники, работники некоммерческих организаций, любые налогоплательщики Пермского края. Они имеют право знать, как используются средства бюджета. Может быть создано около 10 рабочих групп, специализированных по отраслям: закупки продуктов питания, медицинских товаров, строительные контракты и так далее. Наличие знаний в конкретной отрасли должно давать приоритетное право на вхождение в рабочую группу. Создание такого механизма будет хорошим примером частно-государственного партнёрства: бизнес будет помогать государству организовать эффективную систему государственных закупок, решая при этом и свою проблему — организацию честной и справедливой конкуренции, которая необходима любому бизнесу, за исключением криминального.
4. Необходимо создание комфортных условий для малого бизнеса. Для этого предлагается создать рабочую группу по устранению административных барьеров под руководством уполномоченного по правам предпринимателей. Членами рабочей группы могут быть любые представители малого бизнеса, желающие принять участи в выявлении административных барьеров в составе рабочей группы на безвозмездной основе.
Административная реформа, которая когда-то провозглашалась в России и была полностью провалена, осуществлялась силами чиновников и разнообразных политических объединений и партий. Ни к чему хорошему это не привело. Необходимо дать возможность поработать самим предпринимателям. Главное — внимательно прислушаться к их рекомендациям. В качестве темы для обсуждения предлагаю ликвидировать все фонды содействия малому бизнесу и подобные организации, предоставляющие деньги небольшому количеству предприятий, а высвободившиеся денежные средства направить на компенсацию оплаты многочисленных пошлин и сборов (за нотариальное удостоверение, получение лицензий и аккредитаций и так далее) малым предприятий по заявительному принципу. Это будет выгодно как бизнесу, так и бюджету, так как государственные деньги просто перекладываются из одного в другой государственный карман.
5. Предлагается провести массовое обучение государственных и муниципальных служащих основам современного государственного и муниципального управления. Сегодня уровень квалификации государственных и муниципальных служащих не соответствует требованиям времени. Качество таких важнейших элементов государственного управления, как государственные программы и государственные задания, подтверждают высказанное мнение, это может проверить каждый, достаточно взять и внимательно прочитать любую государственную программу Пермского края. По применению современных технологий управления, государство отстаёт от бизнеса примерно на 5-10 лет. Необходимо массовое обучение государственных и муниципальных служащих основам госуправления.
Но обучение должно быть не только массовым, но и качественным. С целью снижения стоимости обучение возможна разработка дистанционных курсов, с широким использование компьютерных тренажёров.
6. Необходим механизм оценки качества государственного и муниципального управления. Современное российское законодательство предполагает трехуровневую систему государственного управления в зависимости от горизонта планирования и управления. Это: 1) стратегия социально-экономического развития субъекта федерации или муниципального образования на долгосрочном уровне, 2) государственные программы на уровне министерств и ведомств на среднесрочную перспективу, 3) государственные задания на уровне государственных учреждений на краткосрочную перспективу. Все эти уровни должны быть взаимосвязаны. Основа их взаимосвязи — государственные и муниципальные услуги.
Более того, степень удовлетворенности услугами населением должна стать основным показателем оценки органов государственной власти. Об этом прямо сказано в Указе президента РФ №601 от 7 мая 2012 года. Это один из серии Указов Президента России от 7 мая 2012 года. Но, почему-то одним указам из этой серии — почёт и уважение, к другим — совершенно наплевательское отношение. А этот указ не менее важен, чем другие. Именно население должно дать оценку деятельности органов государственной власти.
* * *
Конечно, представленные предложения для антикризисных мер изложены в достаточно общем виде. Но в случае их одобрения можно быстро разработать конкретные инструменты их использования. Самое главное — принять идеологию предложенных мер, что очень не просто. Хотя всё соответствует современному российскому законодательству, чиновник в данном случае должен признать, что он не над обществом, а для общества.
Возможно, такое понимание ещё не пришло.
Подпишитесь на наш Telegram-канал и будьте в курсе главных новостей.