Андрей СИЛИНГ: ГУБЕРНАТОР ВПРАВЕ БЫТЬ СТРАТЕГОМ

- В течение последнего полугода вы занимались разработкой модели реформирования системы управления в Пермской области. Каких результатов удалось добиться за этот период?

- Реформирование системы государственного управления - процесс непростой и, как метко определил вице-губернатор Валерий Сухих, требующий сельскохозяйственного подхода. Сначала надо вспахать поле, потом посеять семена, получив первые всходы, вырвать сорняки и т. д. Так вот, самое главное, что мы сделали, - это «вспахали» существующую систему и заронили в сознание госслужащих новые ценности и подходы к их работе.

Люди десятилетиями находятся на госслужбе. За это время сменилась экономическая формация в государстве, изменился предмет управления, а модель управления, бюджетный процесс, административные процедуры, организационная структура обладминистрации остались во многом прежними. Система исполнительной власти Пермской области до последнего времени отражала советский подход к управлению - «по отраслям областного хозяйства». И сегодня многие органы власти принимают решения всех типов - занимаются и выработкой политики, и ее реализацией, и контролем. Часто возникает конфликт интересов внутри одного подразделения. Мы попытались «раскачать» эту систему.

Немногие российские регионы могут похвастаться таким размахом.

Сейчас в администрации Пермской области редкий человек не знает, что такое бюджетирование, ориентированное на результат, и не задумывается о том, с какой целью и для кого он работает.

- А что предполагалось делать дальше, после «окучивания» умов?

- В октябре мы сформулировали три сверхзадачи по коренному повышению эффективности расходов бюджета. Первая - создать систему целеполагания, то есть научиться выделять приоритеты и формулировать цели деятельности администрации, приводящие в перспективе к существенному повышению качества жизни или, если хотите, капитализации региона. Вторая - научиться измерять эффективность работы органов власти - изменить процессы и процедуры работы органов так, чтобы расходование бюджетных средств было осознанным и результативным. И наконец, третья - мотивировать сотрудников обладминистрации и учреждений как на результативный труд, так и на проведение «глубинных» реформ.

По каждому из этих направлений уже сделаны значимые шаги.

Создан и опробован алгоритм целеполагания. Работает. Но стало понятно, что для обоснования среднесрочных и долгосрочных приоритетов, определения стратегических целевых ориентиров требуется более длительная аналитическая и экспертная работа. Для этого в ближайшей перспективе в администрации будет создан ситуационный аналитический центр.

Внедрить в администрации результативное планирование - дело не трех месяцев. И самое главное здесь - сдвинуть с мертвой точки сознание людей. Далее - поставить их в рамки новых плановых процедур (такие предложения уже подготовлены) и создать мотивы для движения в нужном направлении.

Мы разработали результативный контракт для Валерия Сухих. Самая большая сложность, с которой столкнулись, - это невозможность установить показатели работы на каждый месяц. Не может вице-губернатор в оперативном режиме отвечать за продолжительность жизни, заболеваемость и т. д.

- Как вы решили эту проблему? За что назначили ответственным вице-губернатора?

- Мы предложили оценивать работу руководителя ежеквартально и по году. Это значит, что раз в три месяца он согласовывает с губернатором список мероприятий (проектов), которые должны быть выполнены за квартал, причем в порядке очередности, исходя из поставленных приоритетов. А за конкретные показатели работы отчитаться через год, в большинстве случаев - через два-три года. В зависимости от успешности этих мероприятий вице-губернатор получит определенный процент премии.

Но эта система, на мой взгляд, может работать лишь при условии, что в момент заключения контракта начальник и подчиненный берут на себя солидарную ответственность за составленную программу мероприятий. Руководитель должен отвечать за то, что поставил именно эти задачи, дал именно эти поручения, а исполнитель, в свою очередь, подписывается под тем, что он обязуется их выполнять и отвечает за результаты.

Либо губернатор будет нести ответственность и за стратегические, и за оперативные решения, либо должен появиться орган, осуществляющий оперативное управление. В качестве варианта мы предложили Олегу Анатольевичу Чиркунову создать правительство, которое бы несло ответственность за поставленные среднесрочные и текущие цели и задачи.

- А вы разработали модель, как должна выглядеть обладминистрация?

- Да. Свое видение мы прописали в про

екте концепции развития системы госуправления. На наш взгляд, губернатор вправе выступать в роли стратегического заказчика и политического арбитра. Определение приоритетов, пропорций расходования бюджетных средств по направлениям он поручает управленческому центру. На основании их выводов верстается бюджет, и по каждому направлению устанавливаются целевые показатели. А далее формируется госзаказ в сфере инфраструктуры, в сфере экономической политики, в сфере здравоохранения и общественного страхования, который передается исполнителям. В роли подрядчиков выступают учреждения здравоохранения, образования, соцзащиты и т. д.

По сути, эта схема представляет собой логическую цепочку организации оказания бюджетных услуг населению. И здесь есть принципиальный момент. Органы власти не оказывают услуги. Они формируют заказ на услуги от имени населения области, создают условия качественного предоставления услуг на рынке. При этом не очень важно, кто эти услуги оказывает - бюджетная организация или коммерческое предприятие. В условиях нормальной рыночной конкуренции предпочтительно второе.

С точки зрения организационной структуры, роль коллективного органа выработки решений могло бы взять на себя правительство. У большинства регионов, с которыми мы себя сравниваем и с которыми конкурируем, правительства есть. А у нас сейчас есть администрация Пермской области, которая не персонифицирована, и есть губернатор.

- Я правильно понимаю, что правительство Пермской области и наделяется функциями управленческого ядра?

- Да. Мы составили перечень ключевых решений администрации, таких как «Решение о разработке областной целевой программы» или «Решение об установлении целевого задания органам исполнительной власти». По каждому из этих решений необходим алгоритм выработки и принятия, прозрачный для всех участников процесса. И роли коллегиального органа и каждого органа власти становятся понятны, когда видишь «всю поляну» этих решений.

- Схема, которую вы описали, представляет собой окончательную модель того, как должна быть построена система органов власти в области, или это некий промежуточный вариант?

- Если процесс перехода от одного состояния системы к другому рассматривать как движение из точки А в точку Б, то это наше сегодняшнее понимание точки Б. Для реализации этих изменений потребуется как минимум 5-7 лет. При этом мы понимаем, что может измениться политическая ситуация в стране, могут сместиться приоритеты экономической политики. Много еще чего может произойти. Возьмите, например, назначение губернаторов. Наверное, сегодня это вынужденный шаг. Но он в корне трансформирует систему целеполагания и мотивации в исполнительной власти. Это внешние импульсы для реформы системы управления регионом, их необходимо прогнозировать и учитывать при выборе пути реформирования.

Существует два принципиальных подхода к реализации таких проектов. Первый из них условно обозначу как «крестовый поход». Это большая кампания, она запускается тогда, когда есть четкое представление о том, куда двигаться, и о том, как это делать. При этом есть все необходимые для достижения конечной цели ресурсы и расчеты рисков, которыми оно сопровождается. Большой путь разбивается на ряд этапов. На каждом из них проводится рефлексия, определение, чего уже удалось добиться, и корректировка отступлений от избранного курса. Это очень технологичный подход.

Второй поход я бы назвал «приставным шагом». Он применяется в ситуации, когда есть понимание того, где находимся, и представление о том, куда примерно хотелось бы прийти. Четкого понимания конечного пункта движения нет. Отсутствует также уверенность в том, какие инструменты надо использовать для достижения цели. Существуют высокие риски и высокая степень неопределенности. Исходя из этого, точка Б ставится очень приблизительно, и движение начинается мелкими шажками. Сделали шаг - спросили себя, куда идем, и в зависимости от ответа на этот вопрос откорректировали нахождение точки Б.

В бизнесе, как правило, применяется первый подход. Это объясняется тем, что рыночные институты существуют многие десятки и сотни лет. Накоплен огромный опыт корпоративного управления, которое, по сравнению с публичным управлением, «простое, как барабан». В государственной системе традиционно применяется второй. Он, кроме всего прочего, позволяет избежать «длинных» публичных обязательств и вовремя «сменить курс». Но его эффективность не так высока.

Считаю, что настал момент истины, когда руководству Пермской области надо определиться, какой путь для реформирования системы управления регионом избрать.

- Какой подход в нынешних условиях наиболее приемлем, на ваш взгляд?

- Мне кажется, что разумно было бы ставить задачи на год и спустя это время смотреть, в какой степени они решены. Управленческий аудит позволяет увидеть разницу между тем, куда мы хотели прийти, и куда реально пришли. Исходя из этого корректируются задачи на следующий этап. Это метод малых успешных проектов, я бы назвал его методом «последовательных завоеваний».

- Какие существуют риски при воплощении этого проекта в жизнь?

- Существует очень большой разрыв в компетенции и мотивации руководителей и исполнителей даже в обладминистрации, не говоря уже об учреждениях, которые должны выполнять госзаказ. Этот разрыв может быть сокращен за счет создания системы мотивации госслужащих, которая правильно реагирует на импульсы сверху. Но сделать это быстро нереально.

Считаю, что сегодня жизненно важно привлечь в обладминистрацию профессиональных управленцев, имеющих бизнес-опыт и здоровые амбиции. Создать критическую массу менеджеров среднего звена. По моим оценкам, это 150-200 человек. При этом потребуется время на то, чтобы у каждого из этих людей сформировалось представление о том, что собой сегодня представляет процесс госуправления, и видение, как он должен осуществляться. В ходе этого управленцы сопоставят свои точки зрения, чтобы появилась общая картина будущего и, главное, сформировалась команда, которая будет воплощать ее.

Пока же существует огромный разрыв между задачами, которые ставятся на совещаниях в губернаторском кабинете, и реальной деятельностью органов власти. Это - самый главный риск.

- Подходы к постановке целей работы органов исполнительной власти обозначены. А с методом их достижения вы определились? Реально ли управлять регионом с помощью тех же технологий, что и бизнесом?

- Технологии управления одинаковые везде. Разница между бизнесом и государственной системой - в предмете управления, среде управления, задачах, мотивации людей и т. д.

Здесь важно не путать «чем мы управляем» и «в интересах кого мы управляем». Государство управляет не населением или хозяйствующими субъектами. Мы управляем их мотивами, их поведением в их интересах. Наша задача - не рулить отраслями экономики как ресурсом, при помощи которого создаются в том числе и общественное блага, а создавать условия, при которых предприниматели и население производят максимум этих благ.

Государством тоже можно управлять в проектном стиле. Но здесь приходится учитывать то, что в госуправлении работает в основном административный ресурс. Существует также фактор личных взаимоотношений с «сильными мира сего» - политический ресурс.

В бизнесе люди либо высоко организованны и делают общее дело, либо рассчитывают на высокое вознаграждение за свой труд.

В органах власти изначально другая ситуация. Здесь многие люди служат государству в четко установленные сроки - с 9 до 18 часов. Не беру при этом срез руководителей администрации и органов власти. Они работают по другим принципам. Для них, как правило, успешная работа на госслужбе - это вопрос профессионального реноме в рамках долгосрочной личной стратегии.

- Возможно ли изменить систему госуправления в отдельно взятом регионе?

- У Пермской области достаточно сильные позиции на уровне Федерации. Регион может грамотно сформулировать свои предложения и убедить центр в необходимости провести правовые, административные, налоговые эксперименты в локальном правовом поле.

- Какие, по-вашему, должны быть дальнейшие шаги реформы системы госуправления?

- Этап «определения на местности» завершен. Впереди - новый этап. Сейчас необходимо внедрять в жизнь ту схему постановки целей и задач, о которой я говорил, и финансово-экономическую модель текущего и среднесрочного бюджета области, построенную по принципу результативного планирования (в том числе механизмы подушевого финансирования и т. д.).

И сейчас каждый участник должен определить свое место в нем, соответствует ли этот этап его жизненным планам, в том числе, в росте профессиональной компетенции. Лично я могу сказать, что за полгода сделал огромный скачок и решил задачу, которую ставил при переходе на госслужбу - понять, как функционирует система госуправления и вложить свой интеллект в ее развитие. Учитывая кратное уменьшение личных доходов, связанное с переходом на госслужбу, я отношусь к этому переходу как к инвестиционному проекту. С точки зрения личной капитализации, это один из моих самых успешных проектов.

- И что вы собираетесь делать дальше?

- Сейчас я рассматриваю несколько интересных предложений. Есть возможность продолжить дело реформы госуправления уже на федеральном уровне. Или взяться за конкретный отраслевой проект на уровне региона, например, в системе здравоохранения. Также есть ряд «вкусных» бизнес-проектов. Но, прежде всего, защищу, наконец, диссертацию.