Чтоб боялись, или Зачем понадобилась очередная «реформа реформы» местного самоуправления
Итак, чуда не произошло. Очередная «реформа реформы» местного самоуправления, инициированная Кремлём, но из тактических соображений замаскированная под депутатскую инициативу, вопреки сопротивлению муниципального и экспертного сообщества буквально на днях была «оформлена» законодателем и с 1 июня 2014 года подлежит реализации во всех российских городах и весях. Укрупнённо новшества сводятся к трём основным аспектам:
— «расчленению» крупных городов (введению как бы самостоятельных внутригородских муниципальных образований — районов);
— предоставлению субъектам Федерации чрезвычайно широких полномочий в сфере организации местного самоуправления (в том числе, к примеру, по отмене прямых выборов мэров, по изъятию из компетенции муниципалитетов тех или иных вопросов местного значения, увеличение доли участия в конкурсных комиссиях по выбору сити-менеджеров с 30 до 50% и т. д.);
— резкому сокращению компетенции сельских поселений (введение двух разных типов поселений — городских и сельских и перераспределение большей части полномочий сельских поселений на уровень районов).
Сергей Копышко
По моему глубокому убеждению, каждое из названных нововведений откровенно вредно для функционирования и развития института местного самоуправления и повлечёт серьёзные негативные последствия. Позволю себе высказать отношение экспертного сообщества к первым двум из перечисленных «новелл», затрагивающим крупные города.
Итак, пакет норм о «расчленении» крупных городов предусматривает, что в них по решению субъекта Федерации (а не по воле самих городов, заметьте!) могут быть сформированы внутригородские муниципальные образования в границах административных районов. Районы наделяются небольшим набором полномочий (эти полномочия закреплены за ними федеральным законом, который в то же время разрешает субъектам Федерации самостоятельно передавать районам дополнительные полномочия, изымая их у городского округа), а также должны быть наделены собственными бюджетами и имуществом, в них должны быть сформированы собственные органы местного самоуправления.
Официальным «прикрытием» раздробления крупных городов и создания внутригородских «как бы муниципалитетов» объявлена забота о приближении власти в крупных городах к населению. На самом же деле законопроект обеспечивает полное подчинение местного самоуправления региональным властям. Ведь именно субъект Федерации (а не сам муниципалитет, как это в соответствии с Конституцией РФ было до сих пор) принимает решение о порядке формирования органов местного самоуправления в городском округе.
И хотя формально сохранены две основные модели формирования представительного органа городского округа с внутригородскими муниципалитетами — делегирование из состава представительных органов внутригородских муниципалитетов и прямые выборы депутатов городского округа, — но теперь решение о выборе модели перестаёт быть решением жителей. За них это будет решать субъект Федерации.
Аналогичная ситуация и с главой муниципального образования: выбор из двух вариантов — прямые выборы или избрание из состава депутатов — также передаётся на усмотрение региональных властей.
Если субъект Федерации примет решение о «расчленении» города на районы и одновременно о формировании представительного органа городского округа путём делегирования районных депутатов и избрания глав города и внутригородских муниципалитетов из состава депутатов (что вполне реально с учётом существующей политической конъюнктуры и узких временных горизонтов видения у нынешних начальников), то становится понятным: такая система ещё больше удалит жителей от власти, ибо оставляет им лишь участие в избрании коллегиального органа, который не решает большинство волнующих их вопросов. И наоборот, выборы лиц, которые в состоянии более или менее серьёзно влиять на изменение ситуации в городе, окажутся для жителя недоступными. Это, в свою очередь, неминуемо приведёт к росту недовольства и социальной напряжённости.
Власть и полностью подчинённые ей средства массовой информации будут какое-то время пытаться объяснить это «перегибами на местах», неспособностью конкретных управленцев и «происками оппозиции». На самом же деле реализация закона создаст системную проблему отчуждения жителей от власти, ещё большего недоверия к власти, проблему легитимности городских властей.
К слову, задача приближения городской власти к жителям довольно легко решается без расчленения городов и отмены прямых выборов глав — например, путём установления большей численности депутатов представительного органа в крупных городах (причём делать это должны сами города в своих уставах) и создания по мере необходимости иных (кроме городской думы, местной администрации и главы муниципального образования) органов местного самоуправления городского округа, в том числе по территориальному принципу (например, советов микрорайонов или внутригородских районов). При этом не появляются новые муниципальные образования, город остаётся единым муниципалитетом, сохраняется единая система управления.
Последний, но самый важный штрих для понимания формируемой системы управления: одновременно при назначении глав администраций городских округов с 1/3 до 1/2 увеличивается представительство исполнительного органа государственной власти в конкурсной комиссии. Это нововведение в сочетании с угрозой отмены прямых выборов глав городов и выстраиванием многоуровневой системы делегирования позволяет сделать вывод о том, что следствием данной «реформы» станет ликвидация любой самостоятельности в управлении крупными городами.
С небольшим риском ошибиться предположу, что на самом деле реформа призвана решить несколько задач, существенно отличных от объявленных благих намерений.
Во-первых, Кремль выполнит давнюю мечту и настойчивые многолетние просьбы губернаторов об отмене выборности мэров крупных городов, которые всегда рассматривались губернаторами в качестве реальных и нередко значительно более популярных политических конкурентов. Считается, что таким образом сразу будут разрешены в пользу губернаторов их конфликты с мэрами крупных городов.
Во-вторых, такой механизм позволяет «прибрать к рукам» наиболее привлекательные активы, которые в основном и сконцентрированы в наиболее крупных городах, предоставляя чиновникам от государства возможность почти напрямую распоряжаться муниципальной собственностью и муниципальными финансами. Падение доходов федеральной казны вкупе с растущими аппетитами государственных чиновников и силовиков предполагается, видимо, компенсировать «отъёмом» средств у более слабых, зависимых уровней.
В-третьих, не исключаю, что данный законопроект призван не допустить повторения ситуации, когда, несмотря на огромный административный ресурс, власть проигрывает выборы мэров крупных городов представителям оппозиции. Вместо серьёзного анализа собственных проигрышей решено просто дать губернаторам возможность упразднить сам механизм проведения наиболее значимых на местном уровне выборов.
Однако все перечисленные цели, преследуемые властью, вступают в явное противоречие с самой идеей, природой и сущностью местного самоуправления, а потому, как следствие, реализация этих норм ведёт к дальнейшему ослаблению и так уже на ладан дышащего местного самоуправления.
Общеизвестно, что местное самоуправление зародилось именно в городах, которые всегда являлись и остаются источником его силы и развития. Город — единый организм, единое пространство, объединённое единой (в том числе технологически неразрывной) инфраструктурой, общегородским планированием, застройкой и т. д. Уже одно это означает невозможность создания «полноценного» местного самоуправления на территории каждого внутригородского района. Попытки сделать это вопреки разуму и логике («через колено», как сейчас), по моему мнению, приведут к очередному провалу (система утратит и управляемость, и эффективность, конфликты «сожрут» её изнутри) и последующему отказу от этой модели.
Именно города, а не районы внутри города, являются интегрирующим началом, дающим чувство самоидентификации, сопричастности каждому жителю («Мы — пермяки!»). На уровне города его интересы проявляются и реализуются в наибольшей мере; здесь его непосредственное участие в общегородских делах наиболее важно.
То обстоятельство, что люди идентифицируют себя с городом в целом, а не с внутригородскими районами, в России проявляется наиболее явно в силу того, что в основном внутригородские районы российских городов — не исторически самостоятельные и самобытные части города с собственными традициями, отличающимися от традиций других районов (что, скорее, типично для старых европейских городов, сраставшихся в течение столетий из разных «мест»), а появившиеся за несколько лет/десятилетий в ходе индустриализации и постиндустриализации районы, в значительной мере похожие друг на друга, не обладающие исторически сформировавшимися особенностями по сравнению с другими районами.
Опыт крупных европейских городов свидетельствует о возможности обеспечения учёта интересов отдельных внутригородских территорий и большей доступности городской власти без «расчленения» городов, путём использования иных апробированных механизмов.
Думается, что вопреки прогнозам предлагаемая модель не снижает, а увеличивает конфликтность внутри системы управления, риск управленческой неразберихи и недовольства жителей. И даже если конфликт между губернаторами и мэрами крупных городов будет (временно) устранён ценой резкого ослабления последних и местного самоуправления в целом, возникнет огромное количество новых конфликтов на всех уровнях, сложно разрешимых либо вовсе не разрешимых в рамках действующей системы управления.
Основной механизм снижения конфликтности известен — это максимально грамотное разграничение компетенции между различными уровнями публичной власти. Если каждый отвечает за решение своих задач, то оснований для конфликтов меньше. К сожалению, именно с этим в последние годы российский законодатель справляется всё хуже и хуже.
С точки зрения «политического» баланса очень важно то, чтобы избирались и главы субъектов Федерации, и главы городов. На фоне того что федеральная власть наконец-то сделала первые шаги в части возвращения демократических начал при избрании губернаторов, попытки в очередной раз упразднить прямые выборы глав городов выглядят неким афронтом и могут привести к очередному серьёзному дисбалансу в системе публичного управления.
Я искренне надеюсь на то, что региональные власти Пермского края с уважением отнесутся к воле и мнению жителей Перми, органов местного самоуправления и не станут употреблять права, предоставленные региону новым законом, в ущерб интересам города.
Подпишитесь на наш Telegram-канал и будьте в курсе главных новостей.