«Надо определиться, для кого этот закон — для управленцев или для населения?»
Эксперты разошлись во мнениях о моделях организации системы местного самоуправления
Краевая Общественная палата 27 августа провела «круглый стол», посвящённый обсуждению реформы местного самоуправления (МСУ). Внимание экспертов было сосредоточено на законопроекте Совета муниципальных образований, разработанном в недрах администрации губернатора. Этот вариант из предложенных четырёх они сочли самым консервативным, выразив удивление, как можно вернуться к отказу от прямых выборов глав, когда разговоры об их возвращении уже стали общим местом.
Согласно законопроекту, разработанному под присмотром главы администрации губернатора Алексея Фролова, новый глава Перми будет, как и Игорь Сапко, избираться из числа депутатов
Игорь Катаев
В начале встречи председатель департамента муниципальных правовых актов администрации губернатора Ирина Сальникова напомнила присутствующим, что на рассмотрение Законодательного собрания поступило четыре законопроекта, определяющих порядок избрания органов местного самоуправления. Три из них — от депутатов Алексея Бурнашова, Ильи Шулькина и Алексея Луканина, четвёртый — от Совета муниципальных образований Пермского края.
Предполагалось, что на «круглом столе» будут рассмотрены все законопроекты, но, поскольку депутаты его проигнорировали, внимание было сосредоточено на варианте, предложенном муниципалами. О нём подробно рассказал исполнительный директор Совета муниципальных образований Пермского края Александр Русанов.
Так, планируется, что во всех территориях сохраняется порядок избрания глав, предусмотренный их уставами на момент вступления в силу закона. То есть где-то глава по-прежнему будет избираться из числа депутатов, где-то на прямых выборах, но согласно законопроекту он в любом случае будет возглавлять представительный орган. Исполнительной же властью будет руководить сити-менеджер. Это не касается лишь сельских поселений с численностью населения менее 10 тыс. человек. Там глава будет возглавлять как представительный орган, так и администрацию.
Отвечая на вопросы о том, почему во всех территориях предложено ввести должность сити-менеджера, Русанов заявил, что это «повысит эффективность управления».
Александр Русанов, исполнительный директор Совета муниципальных образований Пермского края:
— Глава постоянно на совещаниях, поэтому страдает хозяйственная функция. Я общался с главами, они говорят, что уже устали своим замам по телефону объяснять, что нужно сделать. Поэтому представительная власть должна выполнять роль заказчика, а исполнительный орган — функции исполнителя.
В ответ на это член Общественной палаты, экс-председатель краевого парламента Николай Девяткин заметил: «Вы говорите, как будет лучше органам власти для управления, но вы ни слова не сказали, как лучше жителям».
Русанов в свою очередь заявил, что нет одинаковых муниципальных образований, и говорить за всех жителей он сейчас не готов.
«Проводилось ли социологическое исследование, которое бы выявило мнения граждан по основным различиям в законопроектах?» — продолжая тему, поинтересовался исполнительный директор Пермской гражданской палаты Игорь Аверкиев.
Как выяснилось, по инициативе Законодательного собрания такие исследования проводились лишь в нескольких территориях.
«Прежде чем муниципалитетам принять решение, надо было всем провести опрос. Тогда можно было бы с большой объективностью подойти к этому вопросу. Мы его пока подготовили под себя, нам так удобнее», — посетовал Девяткин.
Ирина Сальникова поспешила сообщить, что вопрос о социологии возникал, но обсуждение на 13 экспертных площадках показало, что единого мнения ни по одному из пунктов закона нет: «Мнения на самом деле везде очень разные. По сити-менеджеру — 50 на 50. За сити-менеджеров высказывались и главы территорий, где сейчас эта конструкция отсутствует»
Игорь Аверкиев заявил, что обсуждения на экспертных площадках недостаточно. Он отметил, что «мнение элит гораздо более разнообразно, чем мнение населения».
Игорь Аверкиев, исполнительный директор Пермской гражданской палаты:
— Почему важно мнение людей? Не потому, что мы должны принять ровно тот закон, который оно нам закажет после соцопросов. Надо понимать их настроения. Если прямые выборы, то насколько это ценно для населения?
Это наша политическая ответственность. Если до принятия решения депутаты не получат среза мнения населения, это будет просто безответственно.
Я думаю, что важно даже не столько то, каким будет закон. Важно, в каких условиях он принимается. Мы закладываем политические основы, но не обсуждаем их. Обсуждать надо не ритуально. То обсуждение, которое я сегодня вижу, — это абсолютно символическая вещь. Соблюдаются те законы, которым доверяют, а доверят тем законам, в принятии которых участвовало наибольшее количество групп, элит.
Аверкиев убеждён, что в России население персонифицирует власть.
Игорь Аверкиев:
— Доверие возникает к личностям, а не к институтам. Институты не работают. Поэтому, если хотим получить хоть какое-то доверие к институтам, то это доверие будет возникать через личность. Это означает, что прямые выборы мэров — наш цивилизационный выбор.
Директор Центра ГРАНИ Светлана Маковецкая напомнила, что, когда политсовет при губернаторе обсуждал реформу местного самоуправления, говорилось о низком качестве управленческих решений и управленческой культуры на местном уровне. В связи с этим Маковецкая полагает, что законопроект о местном самоуправлении должен был вносить губернатор, а не Совет муниципальных образований: «В противном случае предполагается, что мы с вами согласуем тот проект, который продвигается совокупностью людей, к которым по отдельности нет претензий, а в совокупности есть — их невысокие управленческие качества, кругозор».
Светлана Маковецкая, директор Центра гражданского анализа и независимых исследований:
— В последние два года призыв к прямым выборам стал общим местом. Про возвращение прямых выборов говорили мэры, губернаторы — самые ответственные люди в регионе. Я пытаюсь понять, как в этой ситуации вообще можно вернуться к другому контексту, даже если изменилось федеральное законодательство? На это должна обратить внимание в том числе Общественная палата, потому что иной выбор должен быть специальным образом объяснён. И аргумент про федеральное законодательство в данном случае не является аргументом.
При этом, по мнению Маковецкой, в крупных муниципалитетах должен быть институт сити-менеджера.
Светлана Маковецкая:
— Это связано с тем, что объём специальных знаний и навыков, которые требуется от руководства муниципальных образований в его управляющей части, чрезвычайно велик. Мы не можем себе позволить, чтобы неспециалисты этим занимались. И при этом они не могут просто быть заместителями главы, потому что это недостаточный разрыв между заказчиками и исполняющими. Это две разные функции — одни говорят о стратегии, а другие — специалисты по тому, с помощью каких инструментов эта стратегия реализуется.
Политолог Виталий Ковин обратил внимание, что закон принимается на длительную перспективу и является стратегическим, но он не уверен, что в Пермском крае существует стратегия развития местного самоуправления.
Виталий Ковин, политолог:
— Мы понимаем, куда мы движемся? Законопроект от Совета муниципальных образований предлагает законсервировать в основном те тактические решения, которые были приняты на протяжении последних 10 лет в период руководства предыдущего губернатора. Причём зачастую эти решения принимались в силу интересов конкретных политиков, глав, которые возглавляли конкретные территории, и им так было удобно.
Ковин также напомнил, что продолжается работа над новым Уставом Перми, где планировалось прописать норму о прямых выборах мэра: «То есть Пермь находится в процессе, а не в конкретном статусе по данному вопросу, а законопроект предлагает этот процесс остановить и зафиксировать тот статус, который существует».
Законопроект от Совета муниципальных образований Ковин считает самым консервативным из всех возможных по организации местного самоуправления.
Виталий Ковин:
— Он самый недемократичный, поскольку минимизирует участие граждан в формировании органов власти. Так может быть устроено — закон это позволяет. Мы просто тогда должны этим законом публично заявить, что переходим к консервативной политике в отношении местного управления. Если раньше был подход — больше отдать муниципалитетам, свобода, самостоятельность, а дальше они будут как смогут, а теперь мы всё переводим в режим ручного управления и через систему сити-менеджера будем всё контролировать.
Николай Девяткин заявил, что за последние 20 лет это уже шестая реформа местного самоуправления, но, по его мнению, она не решает главных проблем.
Николай Девяткин, член Общественной палаты Пермского края, бывший председатель Законодательного собрания Пермского края:
— Надо исходить из того, что местное самоуправление не может выполнить свои полномочия из-за отсутствия финансирования. Три позиции — определение собственности, распределение полномочий, обеспечение финансовым ресурсом выполнения полномочий. Первые два пункта выполнили, а третий по сей день не решён. Я абсолютно убеждён, какую мы с вами сегодня структуру ни нарисуем, к сожалению, ничего не изменится.
При этом Девяткин считает, что главы должны избираться на прямых выборах и возглавлять исполнительную власть, а всё остальное каждый муниципалитет должен решить для себя самостоятельно.
Экс-министр регионального развития Пермского края Павел Блусь вспомнил, почему он больше не работает в краевом правительстве.
Павел Блусь, бывший министр регионального развития Пермского края:
— Когда на встрече с главами поселений мне было сказано, что в законопроекте записано не то, о чём договаривались на палатах совета глав, то я сразу вспомнил об одной из причин того, почему я сейчас не министр и не заместитель министра в краевом правительстве. Это — передёргивание на свою сторону одеяла и желание зарегулировать всё донизу.
Сам Блусь выступил за прямые выборы глав, но, как и Николай Девяткин, он полагает, что основная проблема местного самоуправления кроется в дефиците средств, а не в модели управления.
Павел Блусь:
— Какую бы модель мы ни предложили, если она не будет обеспечена финансовыми средствами на исполнение полномочий, она вызовет опять же недоверие населения.
Всего разнообразия мнений мы всё равно никогда не учтём, потому что одним это будет хорошо, другим — плохо, третьим — безразлично. Надо определиться, для кого этот закон — для управленцев или для населения? Если он для управленцев, надо понимать, какие ресурсы для исполнения полномочий будут обеспечены. А если для населения, то, честно говоря, я думаю, ему без разницы, какую модель мы примем.
Эмоционально на «круглом столе» выступил советник главы Перми Юрий Исаев.
Юрий Исаев, советник главы Перми:
— В городе был колоссальный размер коррупции в разные периоды времени. Это никак не было связано с порядком формирования городской власти. Если мы будем говорить с точки зрения эффективности управления по определённым критериям, то совсем не факт, что нынешняя система более эффективна, чем были до этого, и наоборот. Везде есть плюсы, и везде есть минусы. Я знаю и видел, как в прошлые годы выводилось имущество из города. Сегодня мы провели анализ — у нас есть прямой и косвенный вывод имущества из города. По 90—100 тыс. руб. объект в центре города, а на avito.ru он продаётся уже по 7—8 млн руб. Эта информация у нас официально представлена.
Завершил дискуссию председатель Общественной палаты Дмитрий Красильников. Он отметил, что есть некоторые моменты, которые объединяют все четыре законопроекта — отказ от внутригородского деления на районы, сроки полномочий и др.: «Эту развилку мы прошли, что позволит двигаться вперёд».
Красильников сообщил, что Общественная палата вернётся к обсуждению реформы местного самоуправления на своём пленарном заседании 10 сентября.
Подпишитесь на наш Telegram-канал и будьте в курсе главных новостей.