Игорь Вагин: К выборам губернатора мы не готовимся
Председатель крайизбиркома — о текущей избирательной кампании и предстоящей реформе местного самоуправления
Константин Долгановский
— Игорь Сергеевич, одно из последних событий нынешней кампании — краевая избирательная комиссия удовлетворила жалобу кандидата от «Справедливой России» Натальи Истоминой, и теризбирком восстановил её на выборах главы Кудымкара. Редкая практика, когда система признаёт свои ошибки. Вы будете её продолжать?
— Мы установили, что территориальная избирательная комиссия допустила процедурную, но не содержательную ошибку. Смысл был в том, что кандидат должен был принести в установленный срок уведомление об отсутствии зарубежных активов. Комиссия, проверив пакет документов, должна была уведомить кандидата, что этого документа не хватает. Соответственно, кандидат не принесла документ, а комиссия её об этом не проинформировала.
Год назад это бы не стало основанием для отмены решения территориальной избирательной комиссии. Сейчас в законодательство внесены изменения, появились разъяснения Центральной избирательной комиссии на этот счёт. Практика новая, мы не считаем, что это умышленная ошибка комиссии. Скорее, мы её просто поправили.
— А аналогичных жалоб от других кандидатов не поступало?
— Нет, таких случаев больше не было. Средний процент отказов в регистрации на муниципальных выборах кандидатам от политических партий, согласно данным Центральной избирательной комиссии, по стране — порядка 8%. В Пермском крае из 610 кандидатов, заявившихся по партийным спискам, отказано было только 19, то есть около 3%. Причём основная масса — это те, кто имел проблемы с судимостью. По сути, партийных кандидатов, которым было отказано в связи с нарушениями в документах, всего трое. Сейчас Истомину восстановили — стало двое.
Исходим из двух моментов — мы считаем себя обязанными объяснить партиям, какие документы они должны принести, и, если каких-то документов не хватает, ещё раз им об этом напомнить. В то же время в случае выявления неустранённых нарушений со стороны кандидата комиссия принимает решения в строгом соответствии с законом — в том числе отказывает в регистрации.
В эту кампанию по партийным кандидатам в одном случае были нарушения в подписях, в другом — кандидат принёс документы позже установленного срока.
— Как вы тогда объясните ситуацию, когда через суд была отменена регистрация кандидатов от партии «Родина»?
— Насколько я знаю, их регистрацию отменили по иску другого кандидата. Комиссия их зарегистрировала, но суд посчитал, что кандидат не предоставил в полном объёме финансовый отчёт.
— Получается, что теризбирком допустил ошибку. Как в этой ситуации вы можете воздействовать на него?
— В данном случае территориальная избирательная комиссия — это комиссия, организующая выборы. Наша задача — оказать нижестоящей комиссии методическую помощь, но решение принимается комиссией коллегиально, исходя из их понимания избирательного законодательства. Если суд их поправляет — значит, они допустили ошибку и в дальнейшем это учтут.
Справедливости ради надо отметить, что это единственный случай в текущую избирательную кампанию, когда суд удовлетворил иск на действия избирательной комиссии, при том что на данный момент в суды поступило 34 иска от кандидатов.
— Как вы оцениваете активность политических партий?
— В прошлом году в выборах участвовало 13 политических партий, в этот раз — семь. Почти в два раза меньше. Все парламентские партии заявились и выдвинули достаточно большое количество кандидатов. Хочу отметить, что по сравнению с прошлым годом у партий выросла правовая грамотность: мы отмечаем, что проблем с документами стало значительно меньше.
Агитационный период только начался, поэтому пока сказать об активности в этой части сложно. На данный момент каких-то существенных нарушений с их стороны в плане проведения агитации нет.
— С чем вы связываете то, что в этих выборах участвует в два раза меньше партий?
— Прежде всего с тем, что сейчас непарламентские партии должны собирать подписи при регистрации кандидатов. На муниципальных выборах это не очень большое количество, но, видимо, сам процесс сбора подписей вызывает сложности.
— Как вы выстраиваете отношения с теризбиркомами? В этом году поменялось несколько председателей комиссий. Ротация будет продолжаться?
— Пока рано говорить. Мы, конечно, будем подводить итоги выборов, и по некоторым территориям у нас есть вопросы. Это вопросы не к принятым комиссиями решениям, в конце концов, это их право — принимать те или иные коллегиальные решения. Скорее, будут разбираться ситуации, когда есть нарушения со стороны избирательной комиссии, связанные с организацией избирательного процесса.
— Вы фиксируете факты, когда теризбиркомы используют административный ресурс?
— Территориальная избирательная комиссия не может работать без взаимодействия с главой муниципального образования. Это факт. Муниципалитет так или иначе оказывает содействие деятельности комиссии. Это закреплено в законе. И без этого содействия комиссия не сможет организовать выборы.
Другое дело — насколько комиссии прислушиваются к тем или иным просьбам, насколько там работает «телефонное право». Исходя из того, что я сейчас вижу свежим взглядом, в большинстве своём разговоры об административном ресурсе инициируются теми, в отношении кого принято абсолютно законное решение. В таких случаях давайте разбирать конкретные примеры.
Кудымкар. Анатолий Голубков говорит об административном ресурсе? Говорит! Каждая третья подпись в его поддержку оказалась недействительной! Причём многие подписи собирали члены участковой избирательной комиссии, не скрывая этого, а это прямо запрещено законом. И чего такие кандидаты ожидают от избирательных комиссий? Это очевидные недоработки штаба или самого кандидата, которые традиционно пытаются прикрыть рассказами о пресловутом административном ресурсе.
Мы ещё очень внимательно отнесёмся к факту нахождения этих «сборщиков подписей» в составе избирательных комиссий. Поменялось время, и поменялись подходы.
— А вы как взаимодействуете с администрацией губернатора? Пытается ли она как-то влиять на решения краевой избирательной комиссии?
— Несомненно, мы тесно взаимодействуем. Но в наших взаимоотношениях абсолютная корректность. Никаких просьб в мой адрес, которые бы противоречили законодательству, не было. Это правда.
— Не прекращаются слухи о скорой отставке губернатора. Якобы в крайизбирком даже поступали сигналы готовиться к выборам. Как вы можете это прокомментировать?
— Мы к выборам губернатора не готовимся. Ещё раз напомню, что выборы губернатора Пермского края запланированы на 2017 год.
Да, мы актуализируем нормативно-правовую базу, но мы это делаем ежегодно как по итогам опыта проведённых избирательных кампаний в других субъектах, так и в рамках постоянно изменяющегося федерального законодательства. И касается это прежде всего подзаконных актов, постановлений краевой избирательной комиссии.
Константин Долгановский
— Раз уж мы заговорили о законотворчестве. Как вы оцениваете законопроекты о порядке формирования органов местного самоуправления, которые предстоит рассмотреть Законодательному собранию?
— Не очень хочу публично высказываться по поводу законопроектов, внесённых уважаемыми депутатами, потому что считаю это некорректным, по крайней мере до обсуждения их депутатами Законодательного собрания. Но могу говорить о законопроекте Совета муниципальных образований, поскольку он учитывает и мои предложения и соответствует моему личному представлению о том, как было бы правильно реорганизовать систему местного самоуправления в условиях нового федерального закона. Этой теме частично была посвящена моя кандидатская диссертация ещё в 2003 году.
Хочу отметить, что при подготовке этого законопроекта было проведено достаточно широкое обсуждение, особенно по сравнению с другими субъектами, где региональные законы были приняты в течение недели—двух после федеральных. По моим подсчётам, в Пермском крае на различных площадках в дискуссиях приняли участие более 200 человек с территорий.
Было изучено более десятка законопроектов из других субъектов, и тот, кто говорит про некий «федеральный тренд», пусть потрудится и прочитает 11 уже принятых региональных законов. Между ними нет ничего общего, нет никаких закономерностей. Внесённый же Советом муниципальных образований законопроект в некоторых моментах вообще уникальный.
Основное в данном законопроекте — схема выборов главы муниципального образования фиксируется такой, какая закреплена уставом на момент принятия закона. С одной стороны, это единый подход для всех муниципалитетов. Нет такого разнобоя, как в некоторых других субъектах, где для каждого муниципалитета без какого-либо объективного обоснования определена своя схема выборов и главы, и представительного органа. Это не совсем правильно, на мой взгляд, потому что провоцирует постоянное внесение изменений исходя из локальных политических интересов.
В то же время сохраняется традиционная для каждого муниципалитета, исходя из местных традиций и сложившейся практики, схема избрания главы. Эта форма учёта мнения муниципалитета на сегодняшний день уникальна.
— Почему бы не дать муниципалитетам возможность самим определиться? Вдруг они хотели бы поменять устав?
— Сейчас в законопроекте закреплено, что применяется тот вариант выбора главы, который будет в уставе на момент принятия регионального закона. Возможно, было бы правильно установить переходный период, чтобы муниципальные образования имели возможность ещё раз подумать над приемлемыми для себя вариантами избрания глав в новых условиях и определиться, скажем, к моменту назначения выборов следующего года.
— В законопроекте Совета муниципальных образований предлагается во всех муниципалитетах ввести должность сити-менеджера. Вы с этим согласны?
— Я изначально настаивал на том, чтобы во всех муниципальных образованиях верхнего уровня — муниципальных районах, городских округах, а также крупных городских поселениях был применён институт сити-менеджера. Конечно, есть аргументы и «за», и «против». Но для меня, например, существенно, что в такой конструкции появляется реальная ответственность главы администрации.
Практика показывает, что отправить в отставку всенародно избранного главу администрации даже за существенные промахи практически невозможно. В некоторых муниципалитетах, к сожалению, такие грустные примеры были. Например, привлечённый к уголовной ответственности сити-менеджер не имеет права дальше занимать должность, а вот избранный глава администрации может. Опять-таки подобные примеры в Пермском крае были. Эффективен вариант расторжения контракта в связи с неисполнением муниципальных или государственных полномочий, тут важно «оцифровать» показатели и привязать их к контракту сити-менеджера. Кроме того, для сити-менеджера можно установить квалификационные требования по образованию, опыту работы, чего нельзя, естественно, сделать, если глава администрации избирается на прямых выборах.
Но, как мне кажется, основная гарантия эффективности работы сити-менеджера заключается в том, что ответственность за его работу возлагается и на те властные институты, которые формируют конкурсную комиссию, — губернатора Пермского края и представительный орган муниципалитета. И ответственность они несут на уровне доверия к ним со стороны населения конкретной территории, которое будет прямо пропорционально отношению к деятельности главы администрации.
— В чём тогда, по-вашему, плюсы того, что глава муниципалитета возглавляет представительный орган?
— Многие наши коллеги любят ссылаться на Европейскую хартию местного самоуправления. Обратимся к ней: там как раз чётко написано, что местное самоуправление «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путём свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования». То есть, перенося на нашу почву, основой самоуправления является представительный орган, избранный на прямых выборах. Он — основа основ местного самоуправления, высший орган управления в муниципалитете.
В наших реалиях избранный на всенародных выборах глава администрации своим авторитетом (в хорошем смысле слова), лидерскими качествами, харизмой и «народным мандатом» зачастую задавливает представительный орган. В итоге нарушается сам смысл его существования, а значит, основы местного самоуправления. Поэтому избранный на выборах глава муниципалитета, который возглавляет представительный орган, очевидно, перенесёт центр тяжести принятия решений на его сторону, в том числе в виде установления основных параметров развития муниципалитета и контроля за деятельностью главы исполнительной власти.
Что касается того, как избирать главу (председателя представительного органа) — на прямых выборах или из числа депутатов, то тут могут быть разные подходы. Есть мнение, что эффективнее принцип «первый среди равных», когда депутаты из своего числа выбирают лидера. Кто-то говорит, что он должен быть всенародно избран. По сути, этот вопрос данным законопроектом, как мы уже говорили, решается исходя из сложившейся практики в самих муниципалитетах.
— Но сейчас они же могут это решать. Возьмём, например, Пермь. Идёт процесс работы над уставом, планировалось вернуть прямые выборы, но закон вступит в силу раньше, и получится, что они должны будут руководствоваться старым уставом.
— По моему, некоторых во всей муниципальной реформе интересует исключительно вопрос прямых выборов главы администрации Перми. Мотивация тут очевидна, и к демократическим процессам она имеет опосредованное отношение.
— Избирательная комиссия готова будет между первым и вторым чтениями внести поправку, чтобы дать муниципалитетам время после принятия закона изменить устав? Не привести в соответствие с законом, а именно содержательно изменить?
— Маловероятно. Мы исходим из того, что избирательная комиссия — это правоприменительный орган, и она не должна выходить с законодательной инициативой по таким вопросам. Мы пользуемся правом законодательной инициативы прежде всего в вопросах приведения регионального избирательного законодательства в соответствие с федеральным.
— Есть разные точки зрения по поводу формирования представительных органов. Кто-то считает, что депутаты на всех уровнях должны избираться напрямую, кто-то выступает за метод делегирования, когда Земское собрание формируется из депутатов местных дум. Какого мнения придерживаетесь вы?
— Что касается формирования Земского собрания районного уровня, то законопроектом предусматривается вариант, когда депутат избирается на прямых выборах. Считаю, что это более целесообразно.
Отдельно хотелось бы сказать про предлагаемую модель муниципального устройства в поселениях. В городских поселениях и всех административных центрах предлагается применить ту же модель, что и в муниципалитетах первого уровня — то есть с сити-менеджерами, главой поселения — председателем думы.
В сельских же поселениях механизмы обратной связи с населением намного эффективней, здесь проще людям воздействовать на главу, доводить до него своё мнение. Здесь эффективней работает инструмент сходов населения с отчётом главы, и правильно, если бы администрацией поселения и думой руководил избранный на прямых выборах глава. Такую возможность, «три в одном», даёт федеральный закон №131, и на этом варианте остановился Совет муниципальных образований в ходе прошедших обсуждений.
Здесь ещё два очевидных аргумента — дефицит людей в территориях, желающих и способных быть главой поселения, и сокращение расходов на их содержание.
— Вы отметили, что есть кадровый дефицит на местном уровне. Как же тогда набрать квалифицированных депутатов и в думы, и в Земское собрание?
— Да, такая проблема есть. Даже в эту избирательную кампанию есть случаи, когда на депутатский мандат в поселковую думу претендует минимально допустимое количество кандидатов — всего по два человека. Но проблема дефицита кадров не решится, если мы будем использовать метод делегирования. Это более глобальная проблема.
— Насколько законопроект Совета муниципальных образований в его нынешнем виде реализуем с точки зрения проведения выборов?
— Все внесённые законопроекты никаких проблем с точки зрения организации и проведения выборов не несут. В конце ноября закон в том виде, в котором его примет Законодательное собрание, должен вступить в силу. Затем муниципальным образованиям даётся три месяца на приведение своих уставов в соответствие с региональным законом. Следующие выборы по плану состоятся 13 сентября 2015 года. Соответственно, для нас важно, чтобы вся нормативная база была принята к моменту назначения выборов.
— Игорь Сергеевич, вы уже полгода работаете председателем краевой избирательной комиссии, насколько вам комфортно, интересно?
— Первую половину года я посвятил тому, чтобы привнести свою лепту в организацию работы избирательных комиссий Пермского края — выстроить единую систему как с точки зрения управления, так и с точки зрения единых подходов в правоприменении и попытаться сделать эту систему более открытой. Впереди — выборы.
Подпишитесь на наш Telegram-канал и будьте в курсе главных новостей.