Сами вы не местные...
Меня настораживает, что инициативы по укрупнению исходят не от населения
Эмиль Маркварт, президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления, заведующий кафедрой Пермского института муниципального управления:
Ох уж эта пресловутая оптимизация! Сия, казалось бы, на слух вполне благородная цель уже привела к такому количеству негативных последствий в самых различных сферах общественного устройства, что волей-неволей на ум приходит известное выражение о том, куда ведёт дорога, вымощенная благими намерениями.
Всего два-три года тому назад в Пермском крае эта тема уже активно обсуждалась, все аргументы «за» и «против» анализировались. Казалось, были сделаны определённые выводы. Почему же в крае вновь возникла потребность обсуждения этого вопроса? Быть может, появились некие новые аргументы, свидетельствующие в пользу массовых объединений, укрупнений муниципальных образований? Быть может, примеры объединений последних лет в Пермском крае или в России в целом настолько успешны, что положительный опыт настолько очевиден, что было бы неразумно отказываться от его распространения?
Именно в таком ракурсе обсуждался вопрос об очередных инициативах краевой власти по объединению муниципалитетов в рамках заседания регионального Клуба экспертов местного самоуправления, которое проходило в феврале на площадке Пермского института муниципального управления.
Немного забегая вперёд, могу сообщить, что присутствовавшим на заседании экспертам не удалось найти каких-либо новых аргументов, которые можно было бы использовать «в борьбе за территориальную оптимизацию». Скорее, наоборот — становится всё более очевидной надуманность и несостоятельность тех доводов, которые приводятся инициаторами подобных процессов.
В этой связи мне представляется уместным ещё раз высказать основные позиции экспертного сообщества применительно к вопросу о территориях муниципальных образований.
С приходом нового руководства в Пермском крае активизировались дискуссии по поводу очередного реформирования территориальных основ местного самоуправления или, попросту говоря, так называемого укрупнения муниципальных образований, сокращения их числа. Эта тема всё более часто и откровенно поднимается на различных совещаниях в администрации губернатора, где главам муниципалитетов предлагается «подумать об оптимизации» существующей системы местного самоуправления.
Первое. Как часто нужно ещё повторять, что местное самоуправление существует не для удобства управления со стороны чиновников, а для удобства обустройства жизни самими жителями? Будучи институциональной основой самоуправления, границы и статус муниципалитета должны быть достаточно устойчивыми — недопустимы перманентные их изменения, препятствующие нормальному развитию самоуправления.
Ни в одной европейской стране процесс изменения территорий муниципальных образований не является перманентным, более того — государство обеспечивает устойчивость границ и статусов муниципалитетов на длительную перспективу в не один десяток лет.
Второе. В то же время территориальная организация местного самоуправления не является статичной, ибо на неё влияют, в частности, такие глобальные вызовы, как демографические изменения, регионализация, изменения в общественном устройстве. Соответственно, поиск оптимальных схем территориальной организации — процесс, который идёт во многих странах (в первую очередь, европейских). Как он осуществляется?
В течение многих лет ведутся профессиональные и политические дискуссии, по итогам которых публично, с широким участием общества вырабатывается общая позиция, некий консенсус. После чего реформу аккуратно, без «перегибов» проводят и на некоторое время оставляют систему работать (опыт Германии показывает, что для оценки эффективности сложившейся территориальной организации самоуправления последняя должна существовать как минимум несколько десятков лет). Далее ситуацию изучают и оценивают на наличие или отсутствие потребности в очередной оптимизации.
В России же — и в частности в Пермском крае — не проведена ни широкая профессиональная, ни общественная дискуссия на эту тему, не выложены на стол все «карты» (то есть все истинные аргументы), не сформированы ни базовые принципы, ни приемлемые процедуры. Наконец, не оценён имеющийся опыт (как в муниципалитетах самого края, так и в России в целом).
Третье. Возвращение к основам. Собственность, инфраструктура, финансовое обеспечение муниципалитетов, безусловно, играют определяющую роль в успешной реализации задач местного самоуправления, но не могут быть признаны институциональным, сущностным элементом местного самоуправления (в отличие от территории муниципалитета).
В соответствии с Конституцией РФ (в этом она, кстати, соответствует и Европейской хартии местного самоуправления), местное самоуправление осуществляется, в первую очередь, в городских и сельских поселениях, которые признаны базовой единицей структуры самоуправления. В свою очередь, и закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-ФЗ, вслед за Конституцией РФ, устанавливает обязательность осуществления местного самоуправления в городских и сельских поселениях, обладающих собственной компетенцией, а также в районах, компетенция которых отличается от компетенции поселений. И только в границах крупнейших и крупных городов городским поселениям может присваиваться статус так называемых городских округов, объединяющих в себе компетенции и поселения, и района.
Основная идея, заложенная и в Европейской хартии местного самоуправления, и в Конституции РФ, и в законе №131-ФЗ, состоит в том, что местное самоуправление должно осуществляться именно на местах, каковыми являются конкретные населённые пункты, поселения, а никак не абстрактные районы. Каждое поселение имеет свой стереотип жизни, иногда незначительно, а иногда очень сильно отличающийся от стереотипов жизни соседнего. А поскольку реальное самоуправление возможно лишь в том случае, если граждане ощущают себя общностью, а место проживания — своей землёй, говорить о местном самоуправлении правомерно, в первую очередь, именно применительно к поселениям, в которых и должны решаться задачи улучшения качества и организации жизни. Другие же вопросы — дело межмуниципального сотрудничества.
При этом эффективность самоуправления в поселениях базируется на тесной близости субъекта и объекта управления, когда расходование бюджетных средств на уровне поселений более прозрачно и когда жители поселений и избранные ими органы местного самоуправления находятся ближе всего к решаемым проблемам.
Четвёртое. Тот, кто выступает против поселенческого самоуправления, должен, по сути, признаться в том, что не доверяет собственным жителям, гражданам и считает их неспособными самостоятельно решать самые насущные задачи жизнеобеспечения; пренебрегает шансом и возможностью воспитать граждан, в том числе депутатов представительных органов поселений, в духе инициативного и ответственного отношения к себе и своим согражданам; сознательно препятствует активному и бескорыстному участию граждан в управлении и в организации жизни на местах.
Принципиально важно иметь в виду, что любое укрупнение муниципальных образований ведёт в целом к отторжению жителей от самоуправления, чем увеличивает разрыв между населением и властью. Многовековая международная и российская практика подтверждает, что активное участие жителей в решении местных задач представляет собой большой экономический ресурс. Кроме того, массовое укрупнение муниципальных образований, как правило, ведёт к снижению достигнутого уровня местной демократии, а следовательно, может являться нарушением норм Европейской хартии местного самоуправления.
Пятое. Как отмечено выше, территориальная организация местного самоуправления должна учитывать существующую ситуацию и тенденции развития, объективно существующие в обществе, и корректироваться с их учётом. И в этом плане следует выделить несколько обстоятельств, характерных как в целом для России, так и для Пермского края. Во-первых, это так называемая мелкодисперсная система расселения (большое число весьма отдалённых друг от друга совсем маленьких населённых пунктов) на значительной территории страны и края. Далее, характерными (в том числе для Пермского края) являются такие тенденции, как:
— негативная демографическая ситуация — когда в подавляющем большинстве регионов России естественная убыль населения уже давно не компенсируется ни внешней, ни внутренней миграцией;
— изменение системы расселения (несмотря на то что в России процесс так называемой экстенсивной урбанизации, то есть быстрого роста доли городского населения, практически завершился, активно идёт разрушение сети малых городов и посёлков городского типа);
— изменение структуры населения в малых и мельчайших населённых пунктах, из которых большая часть трудоспособного населения мигрирует (в том числе вынужденно) в города.
Безусловно, названные обстоятельства должны учитываться и на каком-то этапе отражаться в изменении территориальной организации местного самоуправления. Но происходить это может исключительно в ситуациях, когда в существующих границах поселений в силу произошедших за определённый промежуток времени изменений уже невозможно решать сущностные вопросы местного значения (слишком мала стала численность жителей, очень существенно изменилась их качественная структура).
Но ведь в России не так давно (всего восемь лет назад!) закончился процесс массового формирования и реформирования границ и установления статуса муниципальных образований, целью которого и было приведение территориальных основ местного самоуправления в соответствие с задачами, для решения которых и существует этот институт. Вряд ли за такой короткий промежуток времени ситуация в крае изменилась настолько радикально, что требуется столь же радикальное реформирование.
Уверен: на самом деле для того, чтобы привести существующую территориальную организацию в соответствие с объективно произошедшими изменениями, необходимо провести тщательные исследования (демографические, социологические, социально-экономические), широкое обсуждение с жителями (в первую очередь!), специалистами — и лишь затем делать выводы о необходимости и возможности проведения территориальных изменений.
При этом речь может идти только об изменениях, которые выражаются в объединении двух-трёх соседних поселений в одно новое. Однако такая работа краевым властям, похоже, на данном этапе не очень интересна.
Шестое. Гораздо привлекательнее кажется чиновникам прибегнуть к такому «реформированию» (а точнее говоря, деформированию и — да простит меня читатель! — извращению) территориальной основы местного самоуправления, как переименование существующих муниципальных районов в городские округа. Суть и цель данного «преобразования» состоит в полном упразднении поселенческого местного самоуправления, то есть в пренебрежении требованиями Конституции РФ, федерального законодательства и переводе системы от местного самоуправления к советской системе государственного управления на районном уровне.
Для всех специалистов совершенно очевидно, что на самом деле речь идёт ни в коей мере не об оптимизации решения местных задач, а исключительно о пресловутой идее повышения управляемости ресурсами — деньгами, землями, имуществом — в угоду чиновникам регионального уровня.
Кстати, замечу, что резко негативную оценку получили подобные попытки деформирования территориальных основ местного самоуправления со стороны профильных комитетов Госдумы и Совета Федерации.
Однако для «внешнего потребителя» инициаторы пытаются подобрать более благовидные аргументы, якобы свидетельствующие в пользу подобных укрупнений. Так, в частности, излюбленным доводом является то, что муниципалитетов станет меньше, а следовательно, меньше и чиновников, и бюрократии; они станут крупнее — а значит, сильнее и эффективнее будут управляться. Убеждён, что названные доводы абсолютно несостоятельны.
Начнём с «любимого» и наиболее популистского тезиса о якобы следующим за таким реформированием сокращением управленческого аппарата, численности штатов, то есть экономии расходов на управление. Ответственно заявляю: на сегодняшний день в России нет ни одного случая объединений, который подтверждал бы факт сокращения управленческих расходов. Наоборот: если пару лет назад возражения против этого аргумента носили лишь теоретический характер, то на сегодняшний день этот аргумент опровергается практикой.
Аргументы «финансово-экономического» толка, якобы свидетельствующие в пользу необходимости объединений, также рассыпаются при ближайшем рассмотрении. Как можно ссылаться на недостаточную финансовую обеспеченность поселений в качестве аргумента для массовых укрупнений, если при существующей системе финансирования местного самоуправления около 96% муниципальных образований России не в состоянии собственными доходами покрыть расходы на исполнение своих полномочий, то есть являются дотационными в расхожей терминологии? При этом — внимание! — по типам муниципальных образований ситуация выглядит примерно одинаково: 98% поселений, 96% муниципальных районов и 94% городских округов России являются дотационными.
Уверен, что эти данные хорошо известны нынешнему губернатору Пермского края Виктору Басаргину, несколько лет возглавлявшему профильное министерство в Москве. Напомню лишь, что федеральное законодательство обязывает государство обеспечить муниципалитетам необходимые условия, в том числе финансовые, для нормального исполнения своих полномочий. Поэтому прибегать к данному аргументу — значит, противоречить не только логике и фактам, но и Конституции РФ, и федеральным законам.
Ссылки на усиление экономической и финансовой базы после объединения/укрупнения также не выдерживают критики как с точки зрения теории, так и с учётом практики преобразований, проходивших на различных территориях. Как шутят экономисты, только у политиков в результате сложения двух нулей может получиться единица.
В то же время расчёты, которые сделали специалисты, в том числе в Пермском крае, свидетельствуют о том, что в финансовом плане (налоговые доходы) муниципалитеты от подобных реорганизаций однозначно проигрывают — налоговых поступлений в едином муниципалитете а-ля «городской округ» будет значительно меньше, чем в консолидированном бюджете района и поселений. А соответственно, и средств на реализацию различных начинаний, на решение местных задач будет существенно меньше.
* * *
Меня весьма настораживает то обстоятельство, что инициативы по укрупнениям исходят не от населения, а от региональных властей, которые к тому же всячески оказывают прессинг на глав муниципальных образований, дабы обеспечить «поддержку» этих инициатив на местах. Есть ощущение, что основной целью, которую преследуют субъекты Федерации, как правило, является не забота об усилении местного самоуправления или повышение доступности и качества муниципальных услуг, а повышение пресловутой «управляемости территорий». То есть чтобы власти субъекта Федерации было проще управлять всеми ресурсами, ей нужно меньшее количество глав муниципалитетов. Вот такая простая арифметика. И жители, и их интересы тут, согласитесь, абсолютно ни при чём.
Подпишитесь на наш Telegram-канал и будьте в курсе главных новостей.